Wskaźniki parkingowe w uchwalonych ZPI

Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 w związku z art. 37n ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.) rada gminy musi ustalić w ZPI „minimalną liczbę i sposób realizacji miejsc do parkowania”, w tym miejsc dla pojazdów z kartą parkingową. Takie minimum powinno objąć każdą funkcję dopuszczoną przez plan na danym terenie. Według Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (WSA) we Wrocławiu (II SA/Wr 385/25) obowiązek ten obejmuje także „przeznaczenia uzupełniającego”, czyli funkcji dopuszczonej oprócz przeznaczenia podstawowego. Maksimum miejsc plan może natomiast określić, jeżeli taki limit jest potrzebny (art. 15 ust. 3 pkt 12).

W październiku 2025 r. Rada Miejska Skoczowa uchwaliła ZPI, w którym usługi były „przeznaczeniem uzupełniającym” na terenie zabudowy jednorodzinnej. Plan nie ustalał jednak liczby miejsc dla budynków usługowych, a zarazem nie zakazywał samodzielnych obiektów usługowych. Dlatego Wojewoda Śląski 5 grudnia 2025 r. stwierdził nieważność uchwały w całości, a 26 marca 2026 r. rada podjęła ją ponownie ze wskaźnikiem 2 miejsc na 100 m² powierzchni użytkowej usług.

Wojewoda Podkarpacki stwierdził nieważność całego ZPI w Jaśle m.in. z powodu niezgodności ze studium gminy. Na terenie usług plan dopuszczał ośrodek zdrowia, szkołę i przedszkole bez wskaźnika liczby miejsc, którego wymagało studium. Chociaż studia utraciły moc najpóźniej 31 sierpnia 2026 r., plan nadal musi ustalić minimum miejsc dla dopuszczonych usług (art. 15 ust. 2 pkt 6). Może to być na przykład jeden wskaźnik wspólny dla usług każdego rodzaju.

Wśród 45 uchwalonych ZPI z handlem w przeznaczeniu terenu (stan na 28.09.2026) 3 nie ustalają minimum miejsc dla handlu. Gmina może się bronić wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) II OSK 1431/21, według którego elementy z art. 15 ust. 2 wchodzą do planu tylko wtedy, gdy potrzebę ich ustalenia rodzą okoliczności obszaru planu. Przy planie dopuszczającym budynki handlowe ten argument ma jednak słabe oparcie. Wojewoda Mazowiecki w rozstrzygnięciu nadzorczym o ZPI w gminie Pilawa przyjął, że plan dopuszczający budynki musi zawierać ustalenia z art. 15 ust. 2 pkt 6. Nieważność tego planu w całości stwierdził m.in. z powodu zapisu „nie ustala się” przy „minimalnej nadziemnej intensywności zabudowy”, czyli parametrze wymienionym w tym przepisie obok liczby miejsc.

Rozporządzenia o projekcie planu przewidują cztery miary liczenia miejsc: „liczbę lokali mieszkalnych”, „liczbę osób mogących jednocześnie przebywać w budynku”, „liczbę zatrudnionych” i „powierzchnię obiektów usługowych i produkcyjnych”. Rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii z 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. 2021 poz. 2404) stosuje je jednak tylko do minimum, a rozporządzenie Ministra Finansów i Gospodarki z 7 września 2026 r. w sprawie sposobu przygotowania projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. 2026 poz. 1192) do minimum i maksimum. Wyjątek przewiduje § 10 ust. 1 pkt 3 nowszego rozporządzenia: projekt ZPI sporządza się według starszego, jeżeli przed 24 września 2026 r. wójt, burmistrz albo prezydent miasta ogłosił udostępnienie wniosku i jego przekazanie radzie gminy.

Uchwalone ZPI liczą miejsca także od jednostek spoza tych czterech miar. W zestawieniu 36 planów mieszkaniowych (stan na 15.09.2026) 5 liczy je od budynku albo domu. Plany dla obiektów noclegowych liczą je na przykład od pokoju, lokalu usługowego albo budynku letniskowego, a handlowe na przykład od powierzchni zabudowy albo od niezdefiniowanych w planie pojęć: „powierzchni usług” w jednym planie i „powierzchni usługowej” w drugim.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z 1 października 2026 r. (P.II.4131.2.455.26, Dz. Urz. Woj. Podkarpackiego 2026 poz. 3949) Wojewoda Podkarpacki stwierdził nieważność całego ZPI w gminie Lutowiska, uchwalonego 26 sierpnia 2026 r. uchwałą XXIX/191/2026. Jedną z kilku przyczyn było minimum miejsc liczone dla domów jednorodzinnych i budynków letniskowych od budynku, a dla gastronomii od miejsc konsumpcyjnych, czyli według miar spoza § 4 pkt 7 lit. a rozporządzenia z 17 grudnia 2021 r. Rozstrzygnięcie jest jednak nieprawomocne (stan na 5.10.2026), a plan nie wchodzi do zestawień ze stanem na 28.09.2026. Także WSA w Krakowie w nieprawomocnym wyroku II SA/Kr 184/26 stwierdził nieważność całej uchwały o planie miejscowym, m.in. dlatego, że wskaźnik opierał się na mierze niewymienionej w rozporządzeniu. Skargę w tej sprawie wniósł wojewoda, gdy termin na rozstrzygnięcie nadzorcze już minął. Brak takiego rozstrzygnięcia nie dowodzi więc jeszcze zgodności wskaźnika z prawem, dlatego przy hotelu albo domu opieki bezpieczniej przyjąć za podstawę wprost „liczbę osób mogących jednocześnie przebywać w budynku” albo powierzchnię obiektu usługowego.

Zestawienia uchwalonych planów z monitoringu postępowań ZPI (stan na 28.09.2026) obejmują cztery grupy liczone oddzielnie, a jeden plan bywa w kilku z nich: 45 ZPI z handlem w przeznaczeniu terenu, 16 planów dla hal i magazynów, 17 dla obiektów noclegowych (hoteli, pensjonatów, domów opieki) i 22 dla farm fotowoltaicznych. Plany mieszkaniowe ujmuje odrębne zestawienie (stan na 15.09.2026): 36 planów, w tym 20 dla zabudowy jednorodzinnej i 16 dla wielorodzinnej.

Wskaźniki planów dla handlu, hal i magazynów oraz obiektów noclegowych przeliczono na miejsca dla trzech obiektów porównawczych:

• hali magazynowej o powierzchni użytkowej 10 000 m² i 60 zatrudnionych, w tym 30 na największej zmianie;
• sklepu o powierzchni sprzedaży 1000 m² i powierzchni użytkowej 1400 m²;
• hotelu z 40 pokojami dwuosobowymi i powierzchnią użytkową 1600 m².

Mediana to wartość środkowa: połowa planów wymaga nie więcej niż ona, a druga połowa nie mniej.

Kolumna „Plany z maksimum” obejmuje 2 plany, dla Płocka i dla Pasłęka, ale każdy stoi w dwóch wierszach tabeli, dlatego suma kolumny (4) nie jest liczbą planów. Rachunek miejsc dla każdego planu z osobna zawierają cztery teksty serwisu: dla osiedla, sklepu, hali magazynowej i hotelu.

Plany dla hal i magazynów (stan na 28.09.2026) wymagają dla hali porównawczej 6-18 miejsc, gdy liczą od zatrudnionych, a 30-100, gdy od powierzchni użytkowej. Podobnie jest w gminie Długołęka, gdzie z 2 ZPI dla handlu detalicznego pierwszy liczy od powierzchni użytkowej, a drugi od powierzchni sprzedaży. Dla sklepu porównawczego pierwszy plan wymaga więc 28 miejsc, a drugi 16.

Gdy wskaźnik minimalny ma formułę „na każde rozpoczęte” albo plan nie ustala reguły zaokrąglania, wymóg spełnia dopiero najbliższa liczba całkowita w górę. Jeden plan ustala natomiast dla każdej funkcji minimum 0,01 miejsca na 1 jednostkę wskaźnika z zaokrąglaniem wyniku zawsze w dół. Wymóg wynosi według niego 0 miejsc zarówno dla budynku z 99 lokalami, jak i dla hotelu z 40 pokojami.

Spośród analizowanych planów maksimum miejsc ustalają tylko 2, dla Płocka i dla Pasłęka. Plan dla Pasłęka wprowadza na terenie usług górny limit 10 miejsc na 1000 m² powierzchni obiektu, więc sklep o powierzchni obiektu 1400 m² może mieć najwyżej 14 miejsc. Tymczasem plany z najczęstszym w handlu minimum 1 miejsca na 50 m² powierzchni użytkowej wymagają dla tego sklepu 28 miejsc.

Z 22 planów dla farm fotowoltaicznych (stan na 28.09.2026) 13 wymaga 1 miejsca dla obsługi serwisowej, a 6 wymaga 2 takich miejsc. ZPI w gminie Wyrzysk ustala natomiast co najmniej 1 miejsce na każde 100 000 m² powierzchni farmy, a 2 plany z tej grupy, dla terenów elektrowni, gdzie budynki nie powstaną, minimum nie ustalają. WSA we Wrocławiu w nieprawomocnym wyroku II SA/Wr 194/26, w sprawie wysokości zabudowy, wskazał, że plan farmy dopuszczający budynki musi zawierać ustalenia z art. 15 ust. 2 pkt 6. Ten przepis obejmuje także liczbę miejsc, dlatego w planie farmy z budynkami bezpieczniej ją ustalić.

Inwestor zapisuje własny wskaźnik w projekcie planu, który dołącza do wniosku. Może w nim zaproponować gminie podstawę wyliczenia dopasowaną do obiektu, na przykład liczbę zatrudnionych przy hali, oraz wartość wskaźnika uchwaloną wcześniej przez rady innych gmin. Gmina może jednak w negocjacjach zażądać więcej miejsc albo innego ich rozmieszczenia.

Plany ustalają także rodzaj miejsc. ZPI w Rumi wymaga co najmniej 50 miejsc ogólnodostępnych i nie wlicza do nich garaży naziemnych ani parkingów podziemnych. Miasto Leszno w umowie urbanistycznej udostępniło inwestorowi część pasa drogowego ul. Kurkowej pod budowę do 22 miejsc, które plan pozwala wliczyć do bilansu inwestycji, a w Skawinie inwestycja uzupełniająca obejmuje pętlę autobusową i parking na 92 miejsca przy cmentarzu. Gdy gmina żąda miejsc ogólnodostępnych albo parkingu publicznego, inwestor może zaproponować, by umowa urbanistyczna wskazała, kto je wykona i kto za nie zapłaci. Projekt planu rozstrzyga ponadto, czy te miejsca wchodzą do liczby wymaganej od inwestycji.

Liczbę miejsc dla pojazdów z kartą parkingową podaje wprost dla mieszkań 13 z 36 planów mieszkaniowych (stan na 15.09.2026). W zestawieniach ze stanem na 28.09.2026 podaje ją 25 z 45 planów z handlem i 9 z 17 planów dla obiektów noclegowych. Pozostałe plany zwykle odsyłają do „przepisów odrębnych”, czyli do art. 12a ustawy o drogach publicznych (u.d.p.). Zgodnie z nim takie stanowiska wyznacza się w liczbie co najmniej 1 przy 6-15 stanowiskach, 2 przy 16-40, 3 przy 41-100, a przy ponad 100 stanowiskach 4% ich ogólnej liczby.

Ta skala dotyczy jednak stanowisk na drogach publicznych, w strefach zamieszkania i strefach ruchu. Plan z samym odesłaniem do art. 12a u.d.p. wyznacza więc liczbę tych miejsc przy budynku wyłącznie dla parkingu na drodze publicznej albo w jednej z tych stref. Wojewoda Opolski stwierdził nieważność całego planu miejscowego w gminie Skoroszyce m.in. z powodu tego samego odesłania. NSA w wyroku II OSK 1431/21 uznał natomiast, że poza drogą publiczną i strefami z art. 12a u.d.p. liczby tych miejsc plan nie musi określać. Przy tej rozbieżności bezpieczniej, by plan podawał własną wartość albo odnosił skalę z art. 12a u.d.p. do miejsc, których sam wymaga.

WSA w Krakowie wyrokiem z 13 maja 2026 r. (II SA/Kr 1504/25), który w bazie orzeczeń NSA nie ma oznaczenia prawomocności, stwierdził nieważność wymogu, by miejsca dla pojazdów z kartą parkingową stanowiły 1% ogółu miejsc. Przy takim progu pierwsze z nich wypada bowiem dopiero przy 100 miejscach ogółem. Do wskaźnika procentowego bezpieczniej więc dopisać co najmniej 1 takie miejsce od określonej wielkości parkingu.

W 7 z 22 planów dla farm fotowoltaicznych (stan na 28.09.2026) zapisano wprost, że miejsc dla pojazdów z kartą parkingową się nie wymaga albo że ustaleń o nich się nie wprowadza. Ustawa nie przewiduje wprawdzie wyłączenia dla farm, ale taki zapis w planie farmy ma oparcie w omówionym wyżej wyroku NSA II OSK 1431/21.

Osobnego wskaźnika dla rowerów albo samochodów ciężarowych plan nie musi ustalać, bo art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. wymienia osobno tylko miejsca dla pojazdów z kartą parkingową. Mimo to minimum dla rowerów ustala 5 z 16 planów zabudowy wielorodzinnej (stan na 15.09.2026). Wśród 45 planów z handlem (stan na 28.09.2026) takie minimum ma 8.

ZPI w Sokolnikach wymaga 1 miejsca dla samochodu ciężarowego na każde 2000 m² powierzchni użytkowej budynków produkcyjnych, składów i magazynów. ZPI dla farmy fotowoltaicznej w gminie Wręczyca Wielka ustala na terenie produkcji 1 stanowisko dla samochodów dostawczych lub ciężarowych na każde rozpoczęte 500 m² powierzchni użytkowej magazynów lub składów. Dla hali porównawczej daje to 5 takich miejsc według planu w Sokolnikach, a według drugiego 20.

W ZPI w Węgrowie zapisano, że miejsca dla „inwestycji głównej” wolno bilansować „na terenie publicznych dróg i placów”. Wojewoda Mazowiecki 20 lipca 2026 r. stwierdził nieważność słów „publicznych” oraz „i placów”, bo w obszarze planu nie ma dróg ani placów publicznych. Zarzut wojewody dotyczył zatem dróg i placów poza planem. Kilka planów pozwala natomiast wliczyć do bilansu miejsca w pasie drogi publicznej, którą wyznacza ten sam plan.

Takie miejsca są jednak ogólnodostępne (art. 1 u.d.p.), więc przy sklepie albo hotelu mogą z nich korzystać także klienci innych obiektów. Gdy inwestor buduje je dla swojej inwestycji, warunki budowy określa jego umowa z zarządcą drogi (art. 16 ust. 1-2 u.d.p.).

Rozstrzygnięcie w sprawie Węgrowa nie obejmuje ani nie omawia sąsiedniego zapisu, który pozwala bilansować miejsca na nieruchomości poza planem, jeżeli inwestor ma do niej tytuł prawny. Co najmniej 7 planów dopuszcza miejsca na drugiej nieruchomości inwestora, zwykle pod warunkiem tytułu prawnego do niej. Plan ustala jednak „przeznaczenie terenu” wyłącznie w swoich granicach (art. 4 ust. 1 i art. 37ea ust. 2 u.p.z.p.), więc po sprzedaży tamtej nieruchomości albo wypowiedzeniu dzierżawy inwestycja może stracić przypisane jej miejsca. Inwestor potrzebuje zatem i trwałego prawa do używania tamtej nieruchomości, i przeznaczenia dopuszczającego tam parking.

Rezerwę powierzchni oblicza się, odejmując od 100% „maksymalny udział powierzchni zabudowy” i „minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej” (PBC). Ta reszta działki budowlanej zostaje na dojścia, dojazdy i miejsca naziemne. W 11 z 36 planów mieszkaniowych (stan na 15.09.2026) rezerwa nie przekracza 10% działki budowlanej, a w 3 z nich nie przekracza 0%. W tych 3 planach przy zabudowie wykorzystanej do końca i PBC urządzonej poza dachami samochody mieszczą się wyłącznie w garażu.

Do PBC zalicza się 50% powierzchni tarasów i stropodachów porośniętych roślinnością, o powierzchni co najmniej 10 m² (art. 2 pkt 28 u.p.z.p.), a garażu podziemnego nie wlicza się do udziału powierzchni zabudowy (art. 2 pkt 35).

W 12 z 16 planów dla hal i magazynów (stan na 28.09.2026) hala porównawcza z placem manewrowym 3500 m² przed dokami nie wykorzystuje dopuszczonego udziału zabudowy, bo wielkość działki wyznaczają minimalna PBC, plac i parking. Hala zajmuje w nich 44-69% działki, a dopuszczona zabudowa sięga 50-85%. W ocenie autora rezerwa dla miejsc naziemnych powinna wynosić 15-25% powierzchni działki budowlanej, a gdy jest niższa, projekt planu powinien przewidywać garaż w bryle budynku albo podziemny.

Projekt planu sprawdza inwestor przed złożeniem wniosku i urbanista gminy przed skierowaniem projektu na sesję rady, ustalając, czy:

• każda dopuszczona funkcja, także „przeznaczenie uzupełniające”, ma własny wskaźnik;
• wskaźnik opiera się bezpośrednio na jednej z czterech miar z rozporządzenia i na powierzchni określonej w planie;
• plan określa sposób realizacji miejsc, np. naziemnie albo w garażu;
• plan nakazuje zaokrąglać wynik w górę, a wskaźnik daje każdemu dopuszczonemu obiektowi co najmniej 1 miejsce;
• liczba miejsc dla pojazdów z kartą parkingową jest podana wprost;
• miejsca leżą na terenie inwestycji albo na drodze, którą wyznacza plan;
• rezerwa po odjęciu zabudowy i PBC wystarczy na miejsca naziemne, place i dojazdy;
• maksimum, jeżeli plan je ustala, nie jest niższe od liczby miejsc, której potrzebuje obiekt.

Ile miejsc do parkowania wymagają uchwalone ZPI?

W planach mieszkaniowych (stan na 15.09.2026) wymóg wynosi 1-2 miejsca na lokal albo budynek w zabudowie jednorodzinnej i 0,01-2 miejsca na lokal w wielorodzinnej. W zestawieniach ze stanem na 28.09.2026 plan farmy fotowoltaicznej wymaga najczęściej 1 miejsca na teren, farmę albo działkę budowlaną. Dla porównawczej hali o powierzchni 10 000 m² plany z tych zestawień wymagają 6-100 miejsc, dla sklepu z 1000 m² powierzchni sprzedaży 7-50, a dla hotelu z 40 pokojami 0-40. Zero przy hotelu wynika z planu, który zaokrągla wynik zawsze w dół.

Czy za brak wskaźnika parkingowego można stwierdzić nieważność całego ZPI?

Tak. Wojewoda Śląski stwierdził na przykład nieważność całego ZPI w Skoczowie, bo plan dopuszczał usługi, nie ustalając dla nich minimum miejsc. WSA we Wrocławiu w sprawie II SA/Wr 385/25 stwierdził natomiast nieważność planu tylko w części dotyczącej usług bez wskaźnika. Wojewodowie stwierdzają nieważność ZPI najczęściej z powodu braku ustalenia, które plan musi zawierać, albo niejednoznacznego zapisu.