Umowa urbanistyczna
Umowa inwestora z gminą w ZPI
ZPI jest planem miejscowym z inicjatywy inwestora: składasz wniosek z własnym projektem planu, a warunkiem jest zgoda rady gminy, która nie może jednak wnieść do projektu poprawek (art. 37ef ust. 1). Inaczej niż zwykły plan ZPI wymaga umowy urbanistycznej, którą z gminą zawiera inwestor, a przy wspólnym wniosku kilku inwestorów (art. 37eg ust. 1). Zobowiązanie inwestora wobec gminy do realizacji inwestycji uzupełniającej (art. 37ed ust. 1) jest warunkiem powstania umowy, a umowa jest warunkiem powstania ZPI.
Projekt planu jest załącznikiem do umowy (art. 37ed ust. 7), dlatego strony najpierw uzgadniają jego treść, a potem rada głosuje nad uchwałą przyjmującą ZPI w wersji z załącznika. Umowę zawiera się przed przedstawieniem projektu radzie, ale jej skutki prawne powstają dopiero z dniem wejścia ZPI w życie „w brzmieniu określonym w załączniku” (art. 37ed ust. 8).
Jeżeli rada planu nie uchwali, plan nie wejdzie w życie albo wejdzie w brzmieniu innym niż załącznik do umowy, zobowiązania umowne nie powstają. Inwestor poniósł jednak wydatki na przygotowanie projektu planu i na rozmowy z gminą.
Gmina z kolei do wejścia planu w życie nie ma czego od inwestora żądać. Obowiązki z umowy może egzekwować od dnia, w którym plan w brzmieniu z załącznika zaczyna obowiązywać.
Przed zawarciem umowy urbanistycznej inwestor i gmina mogą zawrzeć odrębną umowę o koszty postępowania, w której inwestor zobowiązuje się pokryć całość albo część tych kosztów (art. 37ebb). Taką umowę można zawrzeć od 1.07.2026, także w sprawach z wniosków złożonych przed tą datą.
01 Zobowiązania stron w umowie
RozwińZwiń
Umowa musi zawierać zobowiązanie inwestora do realizacji inwestycji uzupełniającej (art. 37ed ust. 1). Tylko wtedy, gdy inwestor jest właścicielem albo użytkownikiem wieczystym nieruchomości pod tę inwestycję, obowiązkowe jest także jego zobowiązanie do zbycia jej gminie (art. 37ed ust. 4). Pozostałe zobowiązania obu stron ustawa podaje jako przykłady, z formułą „w szczególności” (art. 37ed ust. 2 i ust. 3 pkt 1), dlatego w praktyce umowy nieraz mają wiele stron tekstu.
Zobowiązania może przyjąć także gmina, a ich zakres negocjuje się na równi z zobowiązaniami inwestora. Strony negocjują też skutki niewykonania umowy przez każdą z nich.
Przykładowe świadczenia inwestora podaje ustawa (art. 37ed ust. 2):
- przekazanie nieruchomości będących częścią przedmiotu inwestycji głównej;
- całe albo częściowe pokrycie kosztów realizacji inwestycji uzupełniającej, także ceny, jaką gmina płaci osobie trzeciej za nieruchomość pod tę inwestycję (art. 37ed ust. 2 pkt 2 w zw. z ust. 5);
- koszty uchwalenia ZPI poniesione przez gminę, które inwestor może pokryć w całości albo w części, w tym odszkodowania i wykupy nieruchomości, jakich właściciele albo użytkownicy wieczyści żądają od gminy z powodu uchwalenia planu (art. 37ed ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 36 ust. 1 i 3).
Odszkodowania i wykupy z trzeciej pozycji łatwo przeoczyć w rachunku przedsięwzięcia, bo właściciele żądają ich od gminy. Gmina może jednak przenieść ten koszt na inwestora.
Od 1.07.2026, także w sprawach z wniosków złożonych przed tą datą, inwestor może zobowiązać się w umowie do świadczenia na rzecz podmiotu publicznego w rozumieniu ustawy o partnerstwie publiczno-prywatnym (art. 37ed ust. 2a), np. powiatu, województwa albo niekomercyjnej osoby prawnej pod kontrolą samorządu. Taki podmiot może żądać świadczenia wprost od inwestora. Spółka komunalna jest nim tylko wtedy, gdy spełnia warunki art. 2 pkt 1 lit. b ustawy o partnerstwie publiczno-prywatnym.
Ustawa wymienia tu m.in. (art. 37ed ust. 3):
- realizację inwestycji uzupełniającej przez gminę, tylko gdy mieści się ona w jej zadaniach własnych; budowę prowadzi wtedy gmina, a inwestor może w całości albo w części pokryć koszty, wnosząc wpłatę na tę inwestycję;
- całkowite albo częściowe zwolnienie inwestora z opłaty planistycznej, którego działanie wyjaśnia sekcja o tej opłacie.
Zasady zbycia gminie nieruchomości, której inwestor jest właścicielem albo użytkownikiem wieczystym, określa umowa (art. 37ed ust. 6).
Jeżeli nieruchomość należy do osoby trzeciej albo jest w jej użytkowaniu wieczystym, osoba ta może przystąpić do umowy i zobowiązać się w niej „w szczególności” do zbycia nieruchomości gminie (art. 37ed ust. 5). Wójt prowadzi wtedy negocjacje także z nią (art. 37ec ust. 2 pkt 1).
Ustawa nie wymaga od inwestora tytułu do tej nieruchomości, ale zobowiązanie osoby trzeciej jest dobrowolne i gdy odmówi, gmina nie nabędzie nieruchomości przez umowę.
Elementy, które umowa musi zawierać, omawia artykuł „Dziesięć elementów umowy urbanistycznej”, a umowy, których stronami są też podmioty spoza umowy urbanistycznej, opisuje hasło słownika.
02 Inwestycja uzupełniająca po nowelizacji z 2026 r.
RozwińZwiń
Dla wniosków złożonych od 1.07.2026 definicja inwestycji uzupełniającej jest szersza niż za pierwszych ZPI i dzieli takie inwestycje na dwie kategorie (art. 2 pkt 5a w brzmieniu z Dz.U. 2026 poz. 781). Do wniosków wcześniejszych stosuje się jednak dawną definicję, czyli zamkniętą listę bez mieszkań, z wymogiem obsługi inwestycji głównej (art. 10 ust. 3 ustawy z 30.04.2026).
Wyliczenie jest otwarte, z formułą „w szczególności”: sieci uzbrojenia terenu, drogi publiczne, linie kolejowe, infrastruktura transportu zbiorowego, obiekty kultury, obiekty opieki nad dziećmi do lat 3, przedszkola, szkoły, placówki wsparcia dziennego, placówki opieki zdrowotnej, obiekty pomocy społecznej, obiekty pożytku publicznego, sport i rekreacja oraz zieleń publiczna.
Nową pozycją są „lokale mieszkalne lub budynki mieszkalne jednorodzinne”, ale wyłącznie jako zadanie własne gminy.
Inwestycja z tej grupy nie musi obsługiwać inwestycji głównej. Wystarczy, że gmina realizuje nią swoje zadania własne.
Obiekty handlowe lub usługowe mogą być inwestycją uzupełniającą tylko wtedy, gdy obsługują inwestycję główną, czyli w tej grupie wymóg powiązania z nią nadal obowiązuje.
Szkoła poza obszarem planu
W pierwszych ZPI inwestycja uzupełniająca musiała służyć obsłudze inwestycji głównej, dlatego szkoły, której gmina potrzebowała poza obszarem planu, nie dało się wpisać do umowy jako inwestycji uzupełniającej.
W ocenie autora o wyborze inwestycji uzupełniającej decydują teraz przede wszystkim potrzeby gminy. Więcej w artykule o nowelizacji 2026.
Inwestycja uzupełniająca poza obszarem ZPI
ZPI musi obejmować „co najmniej” obszar inwestycji głównej i inwestycji uzupełniającej (art. 37ea ust. 2). Obszaru inwestycji uzupełniającej, którą można zrealizować na podstawie obowiązującego planu miejscowego, ZPI obejmować nie musi (art. 37ea ust. 2a), choć nadal wolno go objąć. Obie zasady w brzmieniu z Dz.U. 2026 poz. 781 stosuje się też w sprawach z wniosków złożonych przed 1.07.2026 (art. 10 ust. 3 tej ustawy).
Rodzaj, wartość i sposób realizacji inwestycji uzupełniającej strony ustalają w negocjacjach, a ustawa nie wiąże tej inwestycji żadną proporcją z inwestycją główną. Oczekiwania Gdańska, Warszawy i Krakowa wobec inwestora stoją niżej, przy zasadach gmin.
03 Oczekiwania gminy wobec inwestora
RozwińZwiń
Rada gminy może ustalić uchwałą zasady określania postanowień umów urbanistycznych (art. 37ed ust. 12). Uchwała ta jest aktem prawa miejscowego i obejmuje wszystkie umowy urbanistyczne zawierane przez gminę, przy czym zasady mogą się różnić m.in. według rodzaju albo parametrów inwestycji głównej (art. 37ed ust. 13-14). W takiej gminie inwestor zna zatem reguły jeszcze przed pierwszym spotkaniem.
Wzory świadczeń w Gdańsku, Warszawie i Krakowie
Kwota z każdego wzoru zmienia się po każdym nowym ogłoszeniu wskaźnika, dlatego zestawienie podaje same wzory.
- Gdańsk (uchwała Rady Miasta Gdańska nr XXIV/586/26 z 26.02.2026, Dz. Urz. Woj. Pomorskiego 2026 poz. 1002): przy mieszkaniowej inwestycji głównej minimalna wartość inwestycji uzupełniającej to 10% iloczynu planowanej powierzchni użytkowej mieszkań i wskaźnika kosztu odtworzenia, a przy inwestycji głównej innego rodzaju 5% iloczynu powierzchni użytkowej funkcji niemieszkaniowych i tego samego wskaźnika.
- Warszawa (instrukcja Prezydenta z 9.07.2025, akt prezydenta, nie uchwała rady): oczekiwana partycypacja inwestora w inwestycjach kubaturowych wynosi 10% wskaźnika kosztu odtworzenia 1 m², uśrednionego z trzech ostatnich półroczy, na każdy m² projektowanej powierzchni użytkowej mieszkań oraz 5% na m² powierzchni użytkowej pozostałych funkcji. Obie stawki liczy się łącznie w tej samej inwestycji, a w Gdańsku stawkę wybiera rodzaj inwestycji głównej. Na etapie przedwnioskowym od kwoty odejmuje się szacowany koszt infrastruktury drogowej, który ustala miejski zespół konsultacyjno-negocjacyjny.
- (stałe) Kraków (zarządzenie Prezydenta Miasta Krakowa nr 2115/2026 z 8.10.2026): minimum świadczeń inwestora to 7,5% iloczynu powierzchni użytkowej mieszkań (PUM) i wskaźnika przy mieszkaniowej inwestycji głównej (§ 4 ust. 1), 5% iloczynu powierzchni użytkowej (PU) i wskaźnika przy budynku, części budynku albo zespole budynków niemieszkalnych (§ 4 ust. 2), a bez nowej PUM ani PU 1% iloczynu powierzchni zainwestowania i wskaźnika (§ 4 ust. 3). Wspólny wskaźnik to średnia trzech ostatnich publikowanych wartości wskaźnika przeliczeniowego kosztu odtworzenia 1 m² powierzchni użytkowej budynków mieszkalnych dla Krakowa (§ 2 pkt 9) z dnia wniosku o ZPI (§ 4 ust. 5). Inaczej niż w Warszawie kosztów niezbędnego układu drogowego (art. 16 ustawy o drogach publicznych) nie wlicza się do partycypacji inwestora - obowiązuje dla nich zarządzenie nr 2594/2025 o umowach na budowę lub przebudowę dróg publicznych przez inwestorów (§ 6 ust. 1). Gdy jednak inwestycją uzupełniającą jest budowa albo przebudowa elementów układu drogowego, procent rośnie o 2,5 punktu procentowego, a opłaty z tamtego zarządzenia się nie pobiera (§ 6 ust. 2). Zarządzenie nr 2716/2024 z pułapem łącznych zobowiązań inwestora 30% wzrostu wartości nieruchomości (jego § 3 ust. 1) uchylono (§ 10 ust. 4), ale stosuje się je nadal w sprawach, w których prezydent do 8.10.2026 ogłosił konsultacje społeczne projektu ZPI (§ 10 ust. 3).
Zanim stawka trafi do kalkulacji przedsięwzięcia, sprawdź aktualne brzmienie uchwały albo wytycznych Twojej gminy. Zestawienie miast zawiera artykuł „Zasady umów urbanistycznych w uchwałach i zarządzeniach miast”.
Gmina bez uchwały o zasadach
Gdzie gmina zasad nie przyjęła, warunki ustala się od zera. W ocenie autora inwestor potrzebuje wtedy własnej wyceny projektu, realnej propozycji inwestycji uzupełniającej i wiedzy o tym, jak gmina postąpiła w uchwalonych już ZPI.
Praktyka umów zależy także od wielkości gminy. W ocenie autora duże miasta mają własną praktykę i stosują ją konsekwentnie, średnie dopiero ją budują, a małe zwykle nie zawarły jeszcze żadnej umowy urbanistycznej.
Mniejsza gmina bywa bardziej przychylna ZPI, bo jest on dla niej sposobem na sfinansowanie inwestycji ponad możliwości budżetu. Z braku doświadczenia trudniej jej jednak nazwać, czego chce, i doprowadzić umowę do podpisu.
04 Obniżenie opłaty planistycznej
RozwińZwiń
Opłatę planistyczną gmina pobiera jednorazowo, od wzrostu wartości nieruchomości, gdy właściciel albo użytkownik wieczysty ją zbywa. W ZPI jej wysokość podlega jednak negocjacjom: strony mogą uzgodnić stawkę w planie i zwolnienie w umowie.
ZPI, jak każdy plan miejscowy, ustala stawkę opłaty, a ustawa wyznacza jedynie jej maksimum: 30% wzrostu wartości nieruchomości (art. 36 ust. 4). Przyjęte dotąd stawki zestawia artykuł „Stawki opłaty planistycznej w uchwalonych ZPI”.
Niższa stawka uzgodniona w planie zmniejsza opłatę każdemu, kto zbywa nieruchomość z obszaru planu w ciągu 5 lat od jego wejścia w życie, bo przez te 5 lat gmina może pobierać opłatę (art. 37 ust. 3-4).
Stawki 0% orzecznictwo nie wyklucza bezwzględnie, ale sądy akceptują ją tylko w wyjątkowych sprawach, na warunkach opisanych w artykule „Jak działa opłata planistyczna?”.
Zwolnienie przyznane w umowie (art. 37ed ust. 3 pkt 2) działa niezależnie od stawki. W praktyce gmina przyznaje je zwykle za wkład inwestora w przedsięwzięcie, czyli za inwestycję uzupełniającą, choć ustawa takiego warunku nie przewiduje. Zwolnienie jest indywidualne: obejmuje tylko inwestora będącego stroną umowy, a przy wspólnym wniosku każdego z inwestorów.
Gdy po wejściu planu w życie kupujesz nieruchomość pod inwestycję od osoby trzeciej, opłata obciąża sprzedającego, a umowa urbanistyczna nie może go z niej zwolnić.
Sprzedający i kupujący mogą zawrzeć transakcję przed wejściem planu w życie, a jej warianty i zjawisko nazywane „wirtualnym zwolnieniem” opisuje artykuł o opłacie planistycznej.
05 Zabezpieczenie wykonania umowy
RozwińZwiń
Przy miejscowym planie rewitalizacji (MPR) ustawodawca powiązał wykonanie umowy urbanistycznej z przepisami administracyjnymi, natomiast przy ZPI takich przepisów nie ma. W ocenie praktyków jest to najsłabsze miejsce konstrukcji ZPI.
- Jeżeli plan tak ustali, na nieruchomości niezabudowanej inwestor nie uzyska pozwolenia na budowę inwestycji głównej bez zawartej umowy urbanistycznej (art. 37i ust. 1 i 7).
- Wybudowaną inwestycję uzupełniającą inwestor musi nieodpłatnie przekazać gminie, a gdy jest częścią budynku, zakończyć jej roboty; dopiero wtedy wolno użytkować inwestycję główną, co wójt potwierdza zaświadczeniem (art. 37i ust. 8-9).
- Umowa musi określać m.in. termin wykonania robót i termin przekazania gminie wybudowanych obiektów (art. 37i ust. 5). Ustawa nie podaje jednak długości tych terminów i ustalają ją strony.
Przy MPR brak zawartej umowy blokuje budowę, a niewykonanie umowy - użytkowanie inwestycji głównej.
W przepisach o ZPI (art. 37ea-37eg) żadna norma nie uzależnia pozwolenia na budowę ani użytkowania od wykonania umowy urbanistycznej.
Niewykonanie umowy nie daje też podstawy do stwierdzenia nieważności planu, bo nieważność stwierdza się przy istotnym naruszeniu zasad albo trybu sporządzania planu lub przy naruszeniu właściwości organów (art. 28 ust. 1). Los umowy nie wpływa zatem na obowiązywanie planu. Spór o wykonanie umowy rozpatruje sąd powszechny.
Zobowiązania inwestora zabezpieczają wyłącznie postanowienia umowy, a od jakości tych zapisów zależy, czy gmina je wyegzekwuje. Ustawa nie wyznacza też granic odpowiedzialności inwestora: kary, gwarancje i terminy ustala umowa.
Przy ZPI nie ma sankcji w postaci wstrzymania użytkowania, więc ten sam skutek strony muszą osiągnąć zabezpieczeniami cywilnoprawnymi, z których każde kosztuje:
- gwarancja bankowa - opłata i zajęty limit;
- depozyt - zamrożony kapitał;
- hipoteka - konflikt z zabezpieczeniem banku kredytującego budowę.
Brak takiego przepisu nie przenosi więc całego ryzyka na gminę: koszt zabezpieczeń cywilnoprawnych ponosi inwestor, a przy MPR tego wydatku by nie było. Ich rodzaje i zagrożenia opisuje artykuł „Jak zabezpiecza się umowę urbanistyczną w praktyce?”.
06 Zmiana i rozwiązanie umowy
RozwińZwiń
Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje jeden przypadek odstąpienia od umowy. Jeżeli w ciągu 5 lat od wejścia w życie ZPI zostanie uchylony, zmieniony albo unieważniony, każda strona może odstąpić od umowy w ciągu 6 miesięcy od tego zdarzenia (art. 37ed ust. 11). W sprawach z wniosków złożonych od 1.07.2026 prawa odstąpienia nie ma, gdy plan uchylono albo zmieniono „na wniosek lub za zgodą inwestora”, ale to zastrzeżenie nie dotyczy stwierdzenia nieważności (art. 37ed ust. 11 w brzmieniu z Dz.U. 2026 poz. 781, art. 10 ust. 3 tej ustawy).
Kiedy rada odrzuca ZPI, może zwrócić projekt wójtowi wraz z propozycjami poprawek do umowy i do projektu planu. Wójt ponawia wtedy negocjacje i uzgodnienia, a potem zawiera umowę od nowa (art. 37ef ust. 2-3).
Skutków odstąpienia ani innych sposobów zmiany i rozwiązania umowy ustawa nie reguluje: rozstrzygają je umowa i Kodeks cywilny. Dlatego warianty wyjścia strony muszą ustalić w negocjacjach.
Po rozstrzygnięciu nadzorczym odstąpienie od umowy nie jest konieczne, bo gmina może poprawić projekt i uchwalić plan ponownie. Jeżeli jednak poprawiony projekt oznacza plan inny niż załącznik do umowy, strony muszą jeszcze przed sesją rady podpisać aneks w formie aktu notarialnego albo zawrzeć umowę od nowa.
Więcej w artykule „Aneksowanie i odstąpienie od umowy urbanistycznej”.
Czy ZPI ma sens dla Twojej nieruchomości?
To się da sprawdzić konkretnie - dla tej nieruchomości i Twojego zamierzenia.