Jak działa opłata planistyczna?

Obowiązek zapłaty powstaje wtedy, gdy wystąpią obie przesłanki łącznie. Pierwsza dotyczy samej nieruchomości, której wartość wzrosła „w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą” (art. 36 ust. 4), a ZPI nie ma pod tym względem odrębności i traktuje się go jak każdy plan miejscowy. Druga przesłanka przychodzi później: właściciel albo użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość przed upływem 5 lat od dnia, w którym plan stał się obowiązujący, czyli od dnia wejścia planu w życie. Termin ten pochodzi z art. 37 ust. 3, dotyczącego roszczeń odszkodowawczych, a do opłaty stosuje się go odpowiednio przez art. 37 ust. 4. Jeżeli brakuje którejkolwiek z przesłanek, opłata nie powstaje, dlatego zbycie po upływie 5 lat już jej nie rodzi.

Opłatę płaci zbywca, czyli właściciel albo użytkownik wieczysty, który nieruchomość zbywa, a kupujący nie ma obowiązku jej zapłaty.

Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyłącza opłatę przy nieodpłatnym przeniesieniu własności wprost tylko w jednym przypadku (art. 36 ust. 4a). Dotyczy on rolnika, który nieodpłatnie przenosi własność nieruchomości wchodzącej w skład gospodarstwa rolnego na następcę w rozumieniu ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników albo przepisów o pomocy w ramach działania „Renty strukturalne” (Program Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013), i od takiego przeniesienia opłaty „nie pobiera się” (art. 36 ust. 4a zdanie pierwsze). Gdy jednak następca sam zbywa nieruchomości otrzymane od rolnika, do tego zbycia przepisy o opłacie „stosuje się odpowiednio” (art. 36 ust. 4a zdanie drugie), czyli wyjątek z pierwszego zdania go nie obejmuje. Jeżeli więc następca sprzeda nieruchomość przed upływem 5 lat od dnia, w którym plan stał się obowiązujący, opłatę płaci on sam.

Przy darowiźnie podstawą jest orzecznictwo, a nie przepis, inaczej niż w wyjątku rolniczym. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z 10 grudnia 2009 r. (II OPS 3/09) przyjął, że od nieruchomości darowanej osobie bliskiej gmina opłaty nie pobiera, bo uznał opłatę za powiązaną ze zbyciem za zapłatą, i sądy administracyjne muszą się tej uchwały trzymać. Uzasadnienie uchwały odnosi się do darowizn ogólnie, ale jej teza obejmuje wyłącznie darowiznę dla osoby bliskiej. Przy darowiźnie dla osoby spoza kręgu bliskich orzecznictwo jest niejednolite, bo WSA w Gliwicach uznał, że żadna darowizna nie jest zbyciem (wyrok z 14 kwietnia 2010 r., II SA/Gl 176/10), a NSA zaaprobował wykładnię, według której zbyciem jest każde przeniesienie własności z wyjątkiem przypadku rolniczego i darowizny osobie bliskiej (wyrok z 1 lipca 2021 r., II OSK 2905/18). Przed taką darowizną warto więc przejrzeć aktualne orzecznictwo. Obdarowany, który sam sprzeda nieruchomość przed upływem 5 lat od wejścia planu w życie, płaci opłatę (wyrok NSA z 24 maja 2018 r., II OSK 1626/16). Sprzedaż za symboliczną kwotę jest zbyciem odpłatnym, od którego opłata powstaje (wyrok NSA z 7 lutego 2023 r., II OSK 224/20).

Opłatę ustala się „w stosunku procentowym do wzrostu wartości” (art. 36 ust. 4), czyli stawkę procentową wpisaną w planie mnoży się przez kwotę wzrostu wartości nieruchomości wyrażoną w złotych. Stawka jest więc procentem tej kwoty, a opłata nie może przekroczyć 30 % kwoty wzrostu (art. 36 ust. 4), dlatego stawka zapisana w planie wynosi najwyżej 30 %. Kwotę wzrostu wyznacza różnica między dwiema wycenami (art. 37 ust. 1). Od wartości nieruchomości przy przeznaczeniu terenu obowiązującym po uchwaleniu albo zmianie planu odejmuje się wartość sprzed planu, przyjmowaną na jeden z dwóch sposobów: jeżeli zmiana zastępuje dotychczasowy plan, liczy się wartość przy przeznaczeniu według dawnego planu, a jeżeli planu wcześniej nie było, wartość przy faktycznym sposobie użytkowania sprzed planu. W tym drugim przypadku pomija się jednak zmianę wartości, której źródłem jest plan ogólny (art. 37 ust. 11a). Wysokość opłaty „ustala się na dzień sprzedaży” (art. 37 ust. 1), a wzrost wartości szacuje rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym, według zasad wyceny nieruchomości.

Umowę sprzedaży nieruchomości zawiera się w formie aktu notarialnego, a notariusz „jest zobowiązany przesłać” wypis tego aktu wójtowi, burmistrzowi albo prezydentowi miasta w terminie 7 dni od dnia sporządzenia umowy zbycia (art. 37 ust. 5). Ten obowiązek notariusz wykonuje z urzędu, strony nie mają w tej sprawie żadnego obowiązku, a przepis obejmuje wszystkie notarialne umowy zbycia nieruchomości. Gmina dostaje więc wypis bez względu na datę transakcji, także wtedy, gdy zbycie poprzedza wejście planu w życie. Następnie wójt „ustala opłatę” w drodze decyzji „bezzwłocznie po otrzymaniu wypisu” (art. 37 ust. 6), co oznacza, że notariusz opłaty nie pobiera, a jej wysokość w zwykłym toku spraw określa wójt dopiero po sprzedaży. Postępowanie w sprawie opłaty wójt musi wszcząć przed upływem 5 lat od dnia, w którym plan stał się obowiązujący, a decyzję może wydać także po tym terminie (wyrok NSA z 29 lipca 2025 r., II OSK 1541/24). Ustalenie wzrostu wartości jest postępowaniem dowodowym. Od decyzji wójta przysługuje odwołanie do samorządowego kolegium odwoławczego, a na decyzję kolegium skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego.

Jeżeli nieważność uchwały rady gminy w sprawie planu miejscowego, w całości albo w części dotyczącej tej nieruchomości, zostanie stwierdzona po zapłacie, opłata „podlega zwrotowi” na rzecz aktualnego właściciela albo użytkownika wieczystego (art. 36 ust. 5). Po sprzedaży aktualnym właścicielem jest zwykle kupujący, a nie sprzedający, który opłatę zapłacił, a gdy o zwrot powstanie spór, właściwy jest sąd powszechny (art. 37 ust. 10). Wójt przedkłada uchwałę wojewodzie w ciągu 7 dni od jej podjęcia, a wojewoda może stwierdzić jej nieważność w ciągu 30 dni od doręczenia (art. 90 ust. 1 i art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Po upływie tego terminu nieważność może stwierdzić wyłącznie sąd administracyjny na skargę wojewody albo innego uprawnionego podmiotu (art. 93 ust. 1 i art. 101 tej ustawy), dlatego zwrot opłaty jest możliwy także po zakończeniu terminu nadzoru wojewody.

Właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości, która zyskała na wartości w związku z uchwaleniem albo zmianą planu, „może żądać” od wójta ustalenia wysokości opłaty w drodze decyzji, zanim dojdzie do zbycia (art. 37 ust. 7). Cena nieruchomości zależy bowiem także od tego, czy sprzedający wie, ile wyniesie opłata. Kwota z takiej decyzji staje się więc elementem negocjacji, a strony zwykle wliczają opłatę, którą zapłaci sprzedający, do ceny albo wpisują jej rozliczenie do umowy przedwstępnej. Jeżeli natomiast wójt wyda decyzję dopiero po akcie notarialnym, opłatę płaci ten sam zbywca, ale bez rozliczenia w transakcji i bez uwzględnienia w cenie.

Pierwszym sposobem obniżenia opłaty jest niższa stawka. Stawka zawsze stoi w planie, bo w planie miejscowym stawki procentowe, „na podstawie których ustala się opłatę”, „określa się obowiązkowo” (art. 15 ust. 2 pkt 12). ZPI jest szczególną formą planu miejscowego (art. 37ea ust. 3), więc stawka jest wymagana także w ZPI. Projekt ZPI, który inwestor załącza do wniosku, musi spełniać wymagania art. 15 ust. 1-3 (art. 37eb ust. 2), dlatego stawka jest już w projekcie. Przepisy wyznaczają jednak stawce tylko górną granicę liczbową.

Niektóre wcześniejsze wyroki NSA wykluczały stawkę 0 %, ale orzecznictwo nie wyklucza jej bezwzględnie. Sądy administracyjne dopuszczają ją wyłącznie wtedy, gdy na etapie prac nad planem nie ma wątpliwości, że spełnienie przesłanek opłaty jest wykluczone, na przykład gdy wyłączone jest zbycie nieruchomości (wyrok NSA z 12 października 2021 r., II OSK 2640/18). Według tego wyroku stawka 0 % wymaga szczegółowej analizy, widocznej w materiałach planistycznych, oraz dokładnego wskazania w planie terenów, dla których ją ustalono. Plan, który bez uzasadnienia przyjmuje 0 % dla całego obszaru, bywa więc podważany.

W procedurze ZPI stawkę proponuje zwykle inwestor, bo załącza do wniosku projekt planu, a wysokość stawki staje się przez to przedmiotem negocjacji. Wyjątek może dotyczyć wniosków złożonych od 1 lipca 2026 r., jeżeli rada gminy zwolni inwestorów z wymogu załączenia projektu ZPI (art. 37eba ust. 2). Robi to w uchwale, w której wymaga od inwestorów koncepcji urbanistyczno-architektonicznej, a uchwała ta jest aktem prawa miejscowego. Projekt ZPI, a razem z nim stawkę, sporządza wtedy wójt (art. 37ec ust. 2 pkt 2).

W zestawieniu z monitoringu postępowań ZPI przeanalizowano stawki opłaty planistycznej w 88 uchwalonych ZPI (stan bazy na 28.09.2026), a w 44 z nich dla terenu inwestycji głównej przyjęto najwyższą dopuszczalną stawkę, która w tym zbiorze występuje częściej niż jakakolwiek inna.

Drugim sposobem obniżenia jest zwolnienie: w umowie urbanistycznej gmina może zwolnić z opłaty, w całości lub w części, tylko inwestora, bez względu na wysokość stawki (art. 37ed ust. 3 pkt 2). Zwolnienie obowiązuje od wejścia w życie ZPI w brzmieniu, które jest załącznikiem umowy (art. 37ed ust. 8). Plan nadal musi jednak zawierać stawkę, a zwolnienie znosi jej skutek wyłącznie wobec strony umowy. Opłata jest dochodem własnym gminy (art. 36 ust. 4), więc zwalniając inwestora, gmina rezygnuje z potencjalnego dochodu, którego miejsce mają zająć świadczenia inwestora, na przykład inwestycja uzupełniająca. Ustawa nie wymaga od gminy ekonomicznego uzasadnienia zwolnienia, a każda ze stron sama ocenia w negocjacjach, czy te świadczenia ten dochód wyrównują.

Inwestor, który nie zamierza zbywać nieruchomości przed upływem 5 lat, ma ze zwolnienia korzyść wyłącznie formalną, bo opłata i bez zwolnienia by go nie objęła, a zwolnienie ma znaczenie dopiero przy zbyciu w ciągu tych 5 lat, zwłaszcza w modelach, w których własność nieruchomości trafia do innych podmiotów.

Do uchwalonych ZPI, których stawki przeanalizowano wyżej (stan bazy na 28.09.2026), zebrano 45 aktów umów urbanistycznych, choć nie są to wszystkie zawarte umowy (stan zestawienia umów na 1.10.2026). W 15 z tych 45 aktów umowa zwalnia inwestora z opłaty w całości albo zobowiązuje gminę do takiego zwolnienia, ale to zapisy umów, a nie działające już zwolnienia.

W rozmowach o ZPI stawkę często myli się ze zwolnieniem, choć każde obejmuje inne osoby:

Oba sposoby na tle całej umowy omawia dział Umowa urbanistyczna.

Zbycie przed uchwaleniem planu przez radę nie rodzi opłaty, bo dopóki planu nie ma, nie ma też uchwalenia, któremu można by przypisać wzrost wartości nieruchomości. Ten odcinek jest jednak także czasem niepewności, ponieważ wniosek inwestora tylko otwiera procedurę, a o przyjęciu planu rozstrzyga rada: „Na wniosek inwestora złożony za pośrednictwem wójta, burmistrza albo prezydenta miasta rada gminy może uchwalić zintegrowany plan inwestycyjny” (art. 37ea ust. 1). Strony nie wiedzą więc, czy status planistyczny nieruchomości się zmieni i w jakim kierunku, a cenę ustalają przy założeniu konkretnego wyniku uchwały, której jeszcze nie ma. Harmonogram procedury zależy od gminy i rady, dlatego trudno go zgrać z terminami transakcji.

Od podjęcia uchwały do dnia jej wejścia w życie stawka i pozostała treść planu są już jawne. O tym okresie mowa zwykle przy transakcjach „przed planem”. Ustawa nie przesądza jednak wprost, czy opłatę rodzi zbycie po podjęciu uchwały, a przed wejściem planu w życie. Wątpliwość wynika z tego, że opłata wiąże się ze wzrostem wartości „w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą” (art. 36 ust. 4), a 5 lat liczy się od dnia, w którym plan stał się obowiązujący (art. 37 ust. 3-4). Każda z tych chwil wypada innego dnia, ponieważ uchwała obowiązuje od wejścia w życie, a w życie wchodzi najwcześniej 14 dni od ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa (art. 29 ust. 1).

Za brakiem opłaty przemawia to, że przeznaczenie terenu z nowego planu (art. 37 ust. 1) i stawka zaczynają obowiązywać dopiero z wejściem planu w życie, a wójt pobiera opłatę „ustaloną w tym planie” (art. 36 ust. 4). Argumentem przeciwnym jest brzmienie tego samego art. 36 ust. 4, z którego wynika, że do powstania opłaty wystarczy wzrost wartości „w związku z uchwaleniem” planu i zbycie nieruchomości. Niezależnie od tego sporu wypis aktu trafia do gminy w każdym przypadku (art. 37 ust. 5), a podjętą uchwałę czeka jeszcze kontrola nadzorcza wojewody; skutek stwierdzenia nieważności planu dla zapłaconej opłaty opisano przy decyzji wójta.

W typowym układzie inwestor kupuje od osoby trzeciej nieruchomość potrzebną pod inwestycję, gdy ZPI już obowiązuje, a wartość nieruchomości już wzrosła. Umowa urbanistyczna wywołuje skutki od dnia wejścia planu w życie, jednak decyzja o opłacie trafia do sprzedającego, którego zwolnienie z tej umowy nie obejmuje. Sprzedający nie jest stroną umowy urbanistycznej, a według art. 37ed ust. 3 pkt 2 zwolnienie w takiej umowie może objąć tylko inwestora, więc sprzedający z tej drogi nie skorzysta. Jak strony rozliczają tę opłatę i jak układają terminy takich transakcji, opisuje osobny artykuł o ryzykach transakcyjnych.

Kto płaci opłatę planistyczną?

Płaci zbywca, czyli właściciel albo użytkownik wieczysty, który zbywa nieruchomość przed upływem 5 lat od dnia, w którym plan stał się obowiązujący. Kupujący opłaty nie płaci.

Czy stawka w planie może wynosić zero?

Tylko wyjątkowo, bo sądy administracyjne dopuszczają stawkę zerową, gdy w trakcie prac nad planem nie ma wątpliwości, że spełnienie przesłanek opłaty jest wykluczone.

Czy darowizna uruchamia opłatę?

Nie, jeżeli obdarowany jest osobą bliską, bo tak rozstrzygnęła uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 grudnia 2009 r., II OPS 3/09. Przy darowiźnie dla innej osoby sądy orzekają jednak różnie.