Aneksowanie i odstąpienie od umowy urbanistycznej

Zmiana umowy urbanistycznej wymaga formy aktu notarialnego, bo w tej formie zawiera się samą umowę (art. 37ed ust. 9 u.p.z.p. i art. 77 § 1 k.c.). Aneks spisany zwykłym pismem jest więc nieważny, nawet jeżeli umowa przewiduje dla zmian formę pisemną (art. 73 § 2 k.c.), a strony wiąże nadal pierwotna treść umowy.

Monitoring postępowań ZPI objął we wrześniu 2026 r. przegląd 22 umów urbanistycznych do ZPI mieszkaniowych. W 4 z 22 umów jest klauzula przewidująca dla zmian formę pisemną, więc aneks spisany zgodnie z nią byłby nieważny. Z pozostałych 18 umów 9 wymaga dla zmian aktu notarialnego, a w 9 forma zmian nie została określona.

W Płocku projekt umowy przewidywał formę pisemną zmian, ale w podpisanym akcie strony zastrzegły dla zmian formę aktu notarialnego pod rygorem nieważności (akt Rep. A 7820/2026, § 10 ust. 3).

Zanim umowa zostanie zawarta, projekt planu poprawia się w toku negocjacji oraz po opiniach, uzgodnieniach i konsultacjach. Od 1 lipca 2026 r. zgoda rady pozostaje mimo to ważna bez względu na zakres poprawek (art. 37ec ust. 2a), a umowę podpisuje się dopiero z poprawionym projektem. Według art. 37ec ust. 2 pkt 5-9 wójt kolejno:

1. wprowadza do projektu zmiany wynikające z opinii, uzgodnień i konsultacji (pkt 5);
2. w niezbędnym zakresie ponawia negocjacje i uzgodnienia, a gdy zmiany dotyczą lokalizacji przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, ponawia także konsultacje (pkt 6);
3. od 1 lipca 2026 r. sporządza projekt umowy, jeżeli wcześniej przygotowano tylko jej założenia (pkt 6a);
4. zawiera umowę urbanistyczną (pkt 7);
5. od 1 października 2026 r. udostępnia w Rejestrze projekt planu z umową (pkt 8);
6. przedstawia radzie projekt planu stanowiący załącznik do umowy (pkt 9).

Jeżeli w akcie jako załącznik znalazł się projekt w wersji, która w dniu podpisu umowy była już nieaktualna, przed sesją rady potrzebny jest aneks z bieżącą wersją projektu albo nowa umowa.

Po podpisaniu umowy projekt planu można zmienić w dwóch sytuacjach. W pierwszej rada odrzuca plan i uchwałą zwraca go wójtowi z propozycjami poprawek do umowy urbanistycznej, w tym do załącznika z projektem planu, a wójt ponawia negocjacje i uzgodnienia, po czym znów zawiera umowę (art. 37ef ust. 2-3). To jedyny przypadek, w którym przepisy o ZPI przewidują zmianę umowy. W drugiej procedurę ponawia się po prawomocnym rozstrzygnięciu nadzorczym wojewody, w zakresie niezbędnym do doprowadzenia projektu do zgodności z przepisami (art. 28 ust. 2 w związku z art. 37n ust. 1).

W obu tych sytuacjach, jeżeli projekt odbiega od załącznika do umowy, przed sesją konieczny jest aneks w formie aktu notarialnego z nowym załącznikiem albo nowa umowa. Skutki prawne umowy powstają bowiem z dniem wejścia w życie ZPI w brzmieniu określonym w załączniku (art. 37ed ust. 8). W ocenie autora zmiana projektu po podpisaniu umowy, dokonana poza tymi dwoma trybami, naraża plan na zarzut istotnego naruszenia trybu jego sporządzania (art. 28 ust. 1), bo odwraca kolejność czynności wyznaczoną w art. 37ec ust. 2.

Strony mogą odstąpić od umowy urbanistycznej, jeżeli przed upływem 5 lat od wejścia planu w życie plan uchylono, zmieniono albo stwierdzono jego nieważność (art. 37ed ust. 11). Uprawnienie przysługuje każdej ze stron umowy, gminie tak samo jak inwestorowi. Celem przepisu jest to, by żadna ze stron nie pozostała związana zobowiązaniami zaciągniętymi z myślą o planie, który już nie obowiązuje albo ma inną treść. Na odstąpienie strona ma 6 miesięcy od zdarzenia. Termin 5 lat liczy się natomiast od wejścia planu w życie i jeżeli zdarzenie nastąpi po jego upływie, uprawnienie nie powstaje.

Od 1 lipca 2026 r., po nowelizacji, prawo odstąpienia nie przysługuje, jeżeli plan uchylono albo zmieniono na wniosek lub za zgodą inwestora. Przed nowelizacją inwestor mógł doprowadzić do zmiany planu, a następnie powołać się na nią i odstąpić od umowy, która stała się dla niego niewygodna. Po nowelizacji uprawnienie istnieje nadal, ale inwestor nie może go wywołać własnym działaniem. Wyjątek zależy wyłącznie od wniosku albo zgody inwestora i dotyczy uchylenia oraz zmiany planu, a stwierdzenie nieważności pozostaje poza nim. Jeżeli więc gmina uchyla albo zmienia plan bez wniosku i bez zgody inwestora, prawo odstąpienia ma nadal każda ze stron. Gdy natomiast ZPI uchwalony pod przedsięwzięcie inwestora zmieniono na jego wniosek, inwestor musi się liczyć z tym, że zobowiązania z umowy wiążą go nadal, bez względu na treść zmiany.

Przepisy przejściowe nowelizacji nie rozstrzygają wprost dwóch spraw: czy wyjątek obejmuje umowy zawarte przed 1 lipca 2026 r. oraz czy do umów zawartych od tej daty w postępowaniach z wniosku złożonego przed nią stosuje się dawne brzmienie przepisu.

Umowy zawarte przed 1 lipca 2026 r. można odczytać na dwa sposoby. W ocenie autora pozostają one poza wyjątkiem, bo prawo odstąpienia stało się częścią umowy w dniu podpisu, kiedy obowiązywało jeszcze dawne brzmienie przepisu, a przemawia za tym zasada, że ustawa nie ma mocy wstecznej (art. 3 k.c.). Według innej wykładni wyjątek obejmuje również te umowy, jeżeli plan uchylono albo zmieniono 1 lipca 2026 r. lub później.

Gdy umowę zawarto 1 lipca 2026 r. lub później, ale wniosek o sporządzenie planu złożono przed tą datą, da się bronić stanowiska, że stosuje się do niej dawne brzmienie art. 37ed ust. 11. Plan sporządzany na wniosek złożony przed tą datą opracowuje się i uchwala bowiem według przepisów dotychczasowych (art. 10 ust. 3 ustawy z 30 kwietnia 2026 r.). Za tym samym stanowiskiem przemawia też to, że art. 10 ust. 3 wylicza nowe przepisy, które w takich postępowaniach się stosuje, i choć jest wśród nich art. 37ed ust. 2a dotyczący umowy urbanistycznej, nowego brzmienia art. 37ed ust. 11 tam nie ma. Art. 10 ust. 3 dotyczy jednak wyłącznie opracowania i uchwalania planów, więc otwarty pozostaje spór, czy obejmuje także prawo odstąpienia.

Termin 5 lat z art. 37ed ust. 11 ogranicza wyłącznie prawo odstąpienia, natomiast skarga na uchwałę o ZPI nie ma granicy w czasie. Art. 101 ustawy o samorządzie gminnym nie wyznacza dla niej terminu, a przepisy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) dopuszczają ją „w każdym czasie”. Rocznego terminu na stwierdzenie nieważności uchwały nie stosuje się przy tym do aktów prawa miejscowego, a ZPI jest takim aktem jako szczególna forma planu miejscowego. Nieważność planu można więc stwierdzić także po 5 latach od jego wejścia w życie. Skarżący musi jednak wykazać naruszenie własnego interesu prawnego, a sąd stwierdzi nieważność wyłącznie przy istotnym naruszeniu zasad sporządzania planu, istotnym naruszeniu trybu jego sporządzania albo naruszeniu właściwości organów (art. 28 ust. 1).

Uchylenie, zmiana albo stwierdzenie nieważności planu po 5 latach przebiega tak samo jak w pierwszym pięcioleciu, ale stronom nie przysługuje już ustawowe prawo odstąpienia i zostają im tylko postanowienia umowy oraz ogólne zasady prawa cywilnego. Ryzyko planistyczne trwa więc dłużej niż ustawowe prawo odstąpienia. Przy przedsięwzięciu etapowym, wieloletnim pięciolecie od wejścia planu w życie kończy się zwykle w trakcie realizacji, gdy umowa jest wykonana tylko częściowo.

Gdy wojewoda stwierdzi nieważność ZPI, każda ze stron ma prawo odstąpienia na zasadach art. 37ed ust. 11, a pobrana opłata planistyczna, przy nieważności planu w całości albo w części, podlega zwrotowi na rzecz aktualnego właściciela albo użytkownika wieczystego nieruchomości (art. 36 ust. 5). Kosztów przygotowania procedury poniesionych przez inwestora przepis o zwrocie nie obejmuje; ich rozliczenie zależy od postanowień umowy. Sporne jest, czy prawo odstąpienia powstaje, gdy nieważność stwierdzono, zanim plan wszedł w życie, bo art. 37ed ust. 11 wiąże je z nieważnością stwierdzoną przed upływem 5 lat od dnia wejścia planu w życie, a orzecznictwa w tej sprawie brak.

Po rozstrzygnięciu nadzorczym strony nie muszą od razu odstępować od umowy, bo gmina może wybrać jedną z dwóch dróg. Na pierwszej, po uprawomocnieniu się rozstrzygnięcia, ponawia czynności w zakresie niezbędnym do zgodności projektu z przepisami i znów uchwala plan (art. 28 ust. 2 w związku z art. 37n ust. 1). Nowa zgoda rady nie jest wtedy potrzebna, co wynika z dwóch przepisów łącznie: art. 28 ust. 2 nie wymaga ponawiania uchwały o zgodzie, a od 1 lipca 2026 r. zgodę można wycofać tylko do zawarcia umowy urbanistycznej (art. 37ec ust. 1a). Druga droga to procedura od początku, z nową zgodą rady i nową umową. Ponowne uchwalenie planu po nieważności ZPI, z przykładami z gmin, opisuje osobny artykuł, a ryzyka nadzorcze i pozycję inwestora wobec nadzoru wojewody - dział o ryzykach.

Przepisy o ZPI nie regulują skutków odstąpienia od umowy urbanistycznej ani jej rozwiązania, więc pozostałe sprawy rozstrzygają umowa i ogólne zasady prawa cywilnego. Scenariusze trzeba zatem ułożyć przy negocjowaniu umowy, w szczególności w czterech obszarach:

• harmonogram i zakres: w jaki sposób zmienia się umowę aneksem w formie aktu notarialnego i jak daleko sięgają zmiany, które nie otwierają rozmów o całej umowie;
• okoliczności, na które strony nie mają wpływu: bieg terminów przy opóźnieniu z przyczyn niezależnych od stron, np. decyzji administracyjnych, znalezisk w gruncie albo siły wyższej;
• wyjście i następstwo: przeniesienie praw i obowiązków na nowego inwestora za zgodą gminy, np. przy sprzedaży przedsięwzięcia, skutki niewypłacalności, a w ZPI z udziałem kilku inwestorów także wycofanie się jednego z nich;
• rozliczenia po odstąpieniu: ustawa nie przesądza rozliczenia nakładów, więc umowa ma ustalić sposób rozliczenia tych, które strony poniosły do chwili odstąpienia.

Zobowiązania z umowy urbanistycznej wykonuje się zwykle przez kolejne umowy. Jeżeli inwestor jest właścicielem albo użytkownikiem wieczystym nieruchomości pod inwestycję uzupełniającą, umowa urbanistyczna musi zawierać jego zobowiązanie do zbycia jej gminie (art. 37ed ust. 4), a zasady zbycia określa ta sama umowa (art. 37ed ust. 6). Inwestor może też zobowiązać się do przekazania gminie nieruchomości stanowiących część przedmiotu inwestycji głównej (art. 37ed ust. 2 pkt 1). W obu sprawach strony zawierają najpierw umowę przedwstępną, a potem przyrzeczoną, którą wykonują zobowiązanie z umowy urbanistycznej. Prawa odstąpienia w takich umowach mają własne źródło, inne niż art. 37ed ust. 11, i powstają przy innych zdarzeniach. Odstąpienie od umowy przedwstępnej dotyczy więc tylko jej; umowa urbanistyczna trwa, a od niej można odstąpić na tej samej podstawie ustawowej i w tych samych terminach.

W praktyce spotyka się konstrukcję, w której prawo odstąpienia od umowy przedwstępnej powstaje, gdy do ustalonej daty brak prawomocnych pozwoleń na budowę dla określonej części terenów inwestycji głównej, choć wnioski o nie złożono bez uchybień. Bywa, że warunek odnosi się do każdego podmiotu dysponującego nieruchomością, i wtedy obowiązuje także po przejściu przedsięwzięcia na następcę inwestora. W takim układzie majątkowe zobowiązania inwestora zależą od decyzji organów o pozwoleniach, więc gmina przejmuje część ryzyka administracyjnego. Dla inwestora jest to układ korzystny, ale rzadko udaje się go wynegocjować, szczególnie w dużych miastach.

Umowy przedwstępne z takim warunkiem często nie określają terminu, w którym inwestor ma złożyć wnioski o pozwolenia na budowę. Nie da się wtedy ustalić, czy do nieziszczenia się warunku przyczynił się inwestor, co osłabia pozycję gminy w sporze. Termin złożenia wniosków ustala się zatem w negocjacjach umowy przedwstępnej.

Od 1 lipca 2026 r. inwestor może pokrywać koszty procedury z dwóch odrębnych tytułów: z umowy urbanistycznej (art. 37ed ust. 2 pkt 3), przewidzianej od początku przepisów o ZPI, i z osobnej umowy o koszty postępowania (art. 37ebb), nowej, ale stosowanej też w postępowaniach z wniosków złożonych przed tą datą (art. 10 ust. 3 ustawy z 30 kwietnia 2026 r.).

Gminie służą oba tytuły, bo jej wydatki zaczynają się przed podpisaniem umowy głównej, a roszczenia planistyczne zaspokaja także przez lata od uchwalenia planu. Podpisanie i wykonanie umowy o koszty postępowania nie przesądza przy tym, czy powstanie umowa urbanistyczna. Jeżeli procedura zostanie przerwana przed podpisaniem umowy urbanistycznej, zobowiązanie z art. 37ed ust. 2 pkt 3 nie powstaje.