Co ryzykuje gmina w ZPI?

Gmina, z którą prowadzisz rozmowy o zintegrowanym planie inwestycyjnym (ZPI), także niesie ryzyko tego trybu i zna je lepiej od Ciebie, dlatego warto poznać jej ryzyka, zanim powstanie Twoja oferta. W ocenie autora obawy gminy są rozsądne, bo ich źródłem jest konstrukcja trybu ZPI, rozpisana na szali ryzyka. W ofercie, która je uwzględnia, gmina chce mniej poprawek.

Z dniem wejścia ZPI w życie gmina ma swoje świadczenie już wykonane: plan obowiązuje, a inwestor ma przeznaczenie terenu. Odwrócić ten skutek można jedynie przez zmianę ZPI w tym samym trybie, w jakim się go uchwala (art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, u.p.z.p., stosowany do ZPI przez art. 37n ust. 2 u.p.z.p.). Umowa urbanistyczna wywołuje natomiast skutki prawne od chwili wejścia planu w życie (art. 37ed ust. 8 u.p.z.p.), więc Twoje zobowiązania z niej - inwestycję uzupełniającą, płatności i przekazania - wykonujesz dopiero po planie.

Swoje świadczenie gmina daje więc pierwsza, w formie aktu prawa miejscowego, a to, co masz dać Ty, chroni tylko umowa. Z tej nierówności biorą się cztery ryzyka gminy. W ocenie autora po stronie gminy warto nazwać je sobie, zanim zaczną się rozmowy z inwestorem.

W ZPI ustawa nie wiąże wykonania umowy urbanistycznej z żadnym warunkiem administracyjnym. Inaczej jest w miejscowym planie rewitalizacji (MPR), w którym zawarta umowa jest warunkiem pozwolenia na budowę, a przekazanie inwestycji uzupełniającej - warunkiem użytkowania (art. 37i ust. 7-9 u.p.z.p.). Jeżeli inwestor nie spełnia zobowiązań z umowy, gminie zostaje droga cywilna, czyli proces na lata, a przez cały ten okres obiekty z umowy, np. szkoła, droga czy park, nie istnieją.

Dlatego rolę brakujących warunków administracyjnych przejmują zabezpieczenia cywilnoprawne. Ustawa ich w umowie nie wymaga, ale gmina zwykle ich żąda, więc negocjuje się przede wszystkim to, czy są adekwatne. Dobiera się je do danego przedsięwzięcia, a katalog zabezpieczeń opisano w dziale o umowie urbanistycznej.

Przy dużym przedsięwzięciu umowę urbanistyczną od strony inwestora zawiera zwykle spółka celowa. Jest to podmiot założony dla jednego przedsięwzięcia, bez historii, majątku i przychodów. Wobec spółki bez majątku gmina nie ma z czego egzekwować zobowiązań ani kar umownych, dlatego dopytuje o wiarygodność inwestora.

Gmina odpowiada odszkodowawczo za plan na dwóch niezależnych podstawach. Pierwszą jest sam akt uchwalenia planu: jeżeli plan sprawił, że dotychczasowe korzystanie z nieruchomości jest niemożliwe albo istotnie ograniczone, jej właściciel albo użytkownik wieczysty może żądać od gminy wykupu nieruchomości albo odszkodowania (art. 36 ust. 1 u.p.z.p.). Gdy wartość nieruchomości spadła wskutek planu, a właściciel albo użytkownik wieczysty ją zbywa, może żądać odszkodowania równego różnicy wartości wywołanej planem (art. 36 ust. 3 u.p.z.p.). Art. 36 stosuje się także do planu zgodnego z prawem, bo bezprawność nie jest tu potrzebna: roszczenie rodzi sam skutek planu opisany w ust. 1 albo ust. 3, czyli niemożność albo istotne ograniczenie dotychczasowego korzystania z nieruchomości lub spadek jej wartości przy zbyciu. Źródłem roszczeń z art. 36 może być każdy plan, w tym ZPI, bo obszar w granicach ZPI jest szerszy niż nieruchomość inwestora.

Druga podstawa wymaga bezprawności. Za szkodę wyrządzoną przy wykonywaniu władzy publicznej odpowiada m.in. jednostka samorządu terytorialnego (art. 417 § 1 Kodeksu cywilnego, k.c.), ale gdy źródłem szkody jest sam plan, naprawienia jej można żądać dopiero po stwierdzeniu niezgodności planu z ustawą (art. 417¹ § 1 k.c.). Obu podstaw nie wolno więc utożsamiać. Druga ma szczególny ciężar wtedy, gdy stwierdzono nieważność planu, a ktoś na nim polegał, podjął decyzje i wydał pieniądze.

W ocenie autora ryzyko gminy z drugiej podstawy pojawia się przede wszystkim wtedy, gdy są wątpliwości, czy uchwalony plan zgadza się z planem ogólnym. Dlatego projekt zgodny z planem ogólnym to ryzyko zmniejsza, ale nie sprowadza go do zera.

W umowie urbanistycznej możesz zobowiązać się do pokrycia kosztów uchwalenia ZPI, w tym kosztów realizacji roszczeń z art. 36 ust. 1 i 3 (art. 37ed ust. 2 pkt 3 u.p.z.p.), co w ocenie autora jest mocnym argumentem w negocjacjach z gminą. Inwestorzy z tego zobowiązania korzystają: w zestawieniu umów urbanistycznych w monitoringu postępowań ZPI (stan na 30.09.2026) przejęcie kosztów roszczeń z art. 36 ust. 1 i 3 przewiduje co najmniej 10 umów, z czego 7 bez górnej granicy, a 3 w ramach kwoty na koszty uchwalenia planu. Liczba 10 jest więc dolną granicą, bo zestawienie obejmuje tylko część umów, które zebrano w monitoringu.

Wysokości przyszłych roszczeń nie da się ustalić przy zawieraniu umowy, więc przejmując ich koszty bez limitu, bierzesz na siebie koszt nieznany z góry. Jeżeli natomiast umowa przewiduje limit, nadwyżkę ponad niego ponosi gmina.

O planie rozstrzyga głosowanie rady, dlatego radni osobiście odpowiadają przed mieszkańcami i przed opozycją za porozumienie z inwestorem prywatnym. Jeżeli potem wojewoda stwierdzi nieważność planu, ponoszą za to odpowiedzialność publiczną. To samo ryzyko znasz ze swojej strony jako czynnik polityczny.

W negocjacjach umowy uczestniczy osoba wyznaczona przez radę, a jeżeli rada nikogo nie wskazała, przewodniczący rady (art. 37ee u.p.z.p.). Jej udział zmniejsza ryzyko polityczne, bo rada niechętnie głosuje za porozumieniem, z którym wcześniej się nie zetknęła. Dzięki temu w ocenie autora możesz budować poparcie rady długo przed sesją.

Tabela niżej zestawia cztery obawy gminy z odpowiedziami, które w ocenie autora warto ująć w ofercie.

Na opisane ryzyka gmina ma cztery mechanizmy: uchwałę o zasadach określania postanowień umów, zabezpieczenia cywilnoprawne, umowę o koszty postępowania i osobę wyznaczoną przez radę do udziału w negocjacjach, a na każdy z nich jest odpowiedź po Twojej stronie. Taką uchwałą gmina może z góry, jako aktem prawa miejscowego, określić zasady dla każdej przyszłej umowy urbanistycznej i zróżnicować je, w szczególności zależnie od rodzaju lub parametrów inwestycji głównej (art. 37ed ust. 12-14 u.p.z.p.). Jeżeli gmina taką uchwałę już podjęła, wyznacza ona ramy negocjacji, dlatego w ocenie autora warto znać jej treść, zanim dojdzie do pierwszej rozmowy z urzędem. Mechanizmy „wskaźnikowe” z uchwał tego rodzaju opisuje bez kwot dział o umowie urbanistycznej.

Gmina nie chce finansować z budżetu procedury, z której korzysta inwestor. Na tę sytuację ustawa przewiduje odrębną umowę o koszty postępowania, którą zawiera się przed umową urbanistyczną (art. 37ebb u.p.z.p.).

Negocjacje umowy urbanistycznej są elementem procedury planistycznej. Prowadzi je wójt, burmistrz albo prezydent miasta jako pierwszą ze swoich czynności po zgodzie rady na przystąpienie do sporządzenia ZPI, a ich wynik uwzględnia w projekcie planu, nad którym głosuje rada, oraz w projekcie umowy albo jej założeniach (art. 37ec ust. 2 pkt 1-2 u.p.z.p.). Uchybienie w prowadzeniu rozmów może więc stać się zarzutem w kontroli uchwały, tak jak wadliwe konsultacje albo uzgodnienia, stąd praktyka dokumentowania rozmów protokołem.

Protokół z negocjacji nie jest obowiązkiem ustawowym, bo u.p.z.p. wymienia protokoły tylko z konsultacji społecznych, a dokumentacja prac planistycznych przy ZPI ma obejmować je i kopię umowy urbanistycznej, bez protokołu z negocjacji (§ 5 ust. 1 pkt 11 i ust. 4 rozporządzenia, Dz.U. 2026 poz. 1192). Podstawy nie daje też ustawa o samorządzie gminnym. Mimo to w ocenie autora protokół zabezpieczyłby gminę, gdyby zarzut się pojawił.

W większych gminach rozmowy toczy zwykle osobna komórka urzędu, a umowę podpisuje organ wykonawczy, więc ustalenia z negocjacji mogą się różnić od treści podpisanej umowy. Udział osoby wyznaczonej przez radę jest obowiązkowy (art. 37ee u.p.z.p.), ale ustawa nie określa jej kompetencji: nie wiadomo, czy ta osoba tylko doradza, czy może zgłosić sprzeciw wobec ustaleń i czy składa radzie sprawozdanie z rozmów.

W ocenie autora w dużym urzędzie warto na otwarcie rozmów ustalić, kto ma umocowanie do wiążących uzgodnień i kto podpisze umowę, a potem po każdej rozmowie sporządzać notatkę z ustaleń. Taka notatka chroni gminę przed zarzutem proceduralnym, a Ciebie przed sytuacją, w której osoba podpisująca umowę nie zna uzgodnień. Przebieg negocjacji oraz warunki, w których gmina bez zgody inwestora może je zakończyć przed zawarciem umowy, opisano na osobnej stronie.