Handel wielkopowierzchniowy w uchwalonych ZPI

Według art. 2 pkt 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.) „handel wielkopowierzchniowy” to handel prowadzony w obiekcie handlowym o powierzchni sprzedaży ponad 2000 m². „Powierzchnię sprzedaży” art. 2 pkt 19 liczy z ogólnodostępnej powierzchni obiektu handlowego, który stanowi „całość techniczno-użytkową” i jest przeznaczony do sprzedaży detalicznej, ale tylko z części, gdzie odbywa się bezpośrednia sprzedaż towarów. Powierzchnia sprzedaży nie obejmuje powierzchni usług, gastronomii ani powierzchni pomocniczej, na przykład magazynów, biur, komunikacji i ekspozycji wystawowej.

Zmiana zagospodarowania terenu pod obiekty handlu wielkopowierzchniowego następuje na podstawie planu miejscowego (art. 14 ust. 6a pkt 1), więc decyzja o warunkach zabudowy nie może być podstawą lokalizacji takiego obiektu, a ZPI jest szczególną formą planu miejscowego (art. 37ea ust. 3).

Do zbioru 45 planów z zestawień uchwalonych ZPI serwisu wchodził tylko plan, którego tekst zebrano w zasobach serwisu do 21.09.2026, a przeznaczenie terenu obejmowało handel z nazwy, w definicji zabudowy usługowej albo jako teren usług z wyłączonym handlem wielkopowierzchniowym. Plan unieważniony w całości 25.09.2026 pominięto, czyli dane oddają stan na 29.09.2026. Poza zbiorem są co najmniej cztery inne ZPI z handlem w przeznaczeniu terenu, ogłoszone przed 29.09.2026, a według ogłoszonego tekstu albo projektu planu załączonego do umowy urbanistycznej żaden nie dopuszcza handlu wielkopowierzchniowego.

Tabela przypisuje każdy z 45 planów do dokładnie jednej z pięciu grup. Klasę „teren usług handlu wielkopowierzchniowego” dopuszczają tylko 2 plany, 23 wprost ją wykluczają, a 9 wprost zakazuje obiektów ponad 2000 m² sprzedaży.

W planie Słupska teren U obejmuje dziewięć klas przeznaczenia, wśród nich „teren usług handlu wielkopowierzchniowego” (§ 5 ust. 2), a teren 1U jest obszarem inwestycji głównej (§ 5 ust. 7) o powierzchni 8,02 ha (karta terenu, § 18 ust. 1). Według uzasadnienia wniosku inwestycja główna to centrum usługowo-handlowe z kilku budynków ze wspólnym układem komunikacyjnym i parkingiem naziemnym. Plan etapu 1 w Stawigudzie ustala dla terenu 1U-UW przeznaczenie alternatywne „teren usług lub usług handlu wielkopowierzchniowego” (§ 7 ust. 1 pkt 1), a oba plany stosują klasy przeznaczenia z rozporządzenia z 2021 r.

Rozporządzenie z 17 grudnia 2021 r. (Dz.U. 2021 poz. 2404, załącznik nr 1) wyodrębnia w terenie usług, obok innych klas, dwie klasy: „teren usług handlu” i „teren usług handlu wielkopowierzchniowego”. Na przykład teren 1UH w planie Sokołowa Podlaskiego ma klasę „teren usług handlu” (§ 28 pkt 1), czyli inną niż handel wielkopowierzchniowy. Rozporządzenie z 7 września 2026 r. (Dz.U. 2026 poz. 1192, załącznik nr 1), obowiązujące od 24.09.2026, ustanawia natomiast samodzielną klasę „teren handlu wielkopowierzchniowego” (symbol H), obok „terenu usług” (symbol U). Klasy z 2021 r. stosuje się jednak nadal do ZPI, w których udostępnienie wniosku ogłoszono przed 24.09.2026 na podstawie art. 52 ust. 6 ustawy z 7 lipca 2023 r. zmieniającej u.p.z.p. (§ 10 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z 2026 r.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny (WSA) w Poznaniu przyjmuje, że teren usług bez wykluczenia obejmuje także „teren usług handlu wielkopowierzchniowego” (np. prawomocny wyrok z 27 maja 2026 r., III SA/Po 326/26). Z kolei według wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 29 kwietnia 2026 r., II SA/Go 128/26, nieprawomocnego na 13.10.2026, taki teren nie dopuszcza obiektu handlu wielkopowierzchniowego, jeżeli plan nie spełnia wymogów, jakie ustawa przewiduje dla takich obiektów.

ZPI może dopuścić obiekt ponad 2000 m² sprzedaży w strefie handlu wielkopowierzchniowego planu ogólnego. W strefie wielofunkcyjnej z zabudową mieszkaniową wielorodzinną może to zrobić wyłącznie wtedy, gdy profil tej strefy w gminnym katalogu stref planistycznych zawiera „teren handlu wielkopowierzchniowego”. W strefie usługowej ani w żadnej innej strefie ZPI nie może dopuścić takiego obiektu.

Te reguły wynikają z wymogu zgodności ZPI z planem ogólnym (art. 20 ust. 1 u.p.z.p.): przeznaczenie terenu ustalone w ZPI musi mieścić się w profilu funkcjonalnym strefy planistycznej (art. 20 ust. 3 pkt 1 lit. a). Strefę handlu wielkopowierzchniowego plan ogólny wyznacza jako osobną (art. 13c ust. 2 pkt 5), a rozporządzenie o planie ogólnym (Dz.U. 2023 poz. 2758 w brzmieniu z Dz.U. 2026 poz. 826, załącznik nr 1) wpisuje „teren handlu wielkopowierzchniowego” do jej profilu podstawowego. W profilu dodatkowym ma go natomiast tylko strefa wielofunkcyjna z zabudową mieszkaniową wielorodzinną.

Dla ZPI, do którego stosuje się klasy z 2021 r., wynik w strefie usługowej może być inny: według przypisu 1 do załącznika nr 1 rozporządzenia o planie ogólnym profil strefy obejmuje też odpowiadające klasy niższego poziomu, a taką klasą terenu usług, mieszczącego się w profilu strefy usługowej, jest w katalogu z 2021 r. „teren usług handlu wielkopowierzchniowego”. W Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (CBOSA) nie znaleziono jednak orzeczenia na ten temat (stan na 13.10.2026).

Zanim plan ogólny wszedł w życie, ZPI można było uchwalić po stwierdzeniu, że nie narusza ustaleń studium (art. 67 ust. 3 pkt 2 ustawy z 7 lipca 2023 r. zmieniającej u.p.z.p. w związku z dawnym art. 20 ust. 1 u.p.z.p.). Studium zachowało jednak moc najdalej do 31 sierpnia 2026 r. (art. 65 ust. 1 tej ustawy). Od 1 września 2026 r. gmina bez planu ogólnego może uchwalić ZPI dla inwestycji handlowej tylko wtedy, gdy przed tą datą ogłoszono rozpoczęcie konsultacji społecznych projektu, a do takiego ZPI stosuje się studium (art. 67 ust. 4 pkt 1 i ust. 5 tej ustawy).

Jeżeli na terenie gminy przewidywano lokalizację obiektów handlowych ponad 2000 m² sprzedaży, studium określało obszary, na których można je było rozmieścić (dawny art. 10 ust. 3a u.p.z.p.), a plan mógł dopuścić taki obiekt tylko w tych obszarach. W ocenie autora tam, gdzie studium lokalizację takiego obiektu jedynie dopuszczało, plan mógł natomiast go zakazać. Plan nie mógł jednak przyjąć innego przeznaczenia na obszarze, który studium „kierunkowo przeznaczało” dla obiektów tej skali, co uznał Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) w wyroku z 19 lutego 2020 r., II OSK 3617/19.

W studium Słupska z 2002 r. pod obiekty tej skali wskazano obszary w rejonie ul. Grunwaldzkiej przy Piaskuli i w rejonie ul. Portowej, a obszar ZPI leży w przeważającej części na terenie zabudowy usługowej oznaczonym „II U” (pkt 5 uzasadnienia projektu planu). Według pkt 4 uzasadnienia północną i północno-zachodnią część obszaru ZPI plan miejscowy nr LI/789/10 z 2010 r. przeznaczył pod obiekty handlowe tej skali. Uzasadnienie nie wyjaśnia jednak, czy teren 1U w Słupsku leży w obszarze wskazanym w studium.

W studium Biłgoraja z 2023 r. obszary pod obiekty handlowe ponad 2000 m² sprzedaży leżały w strefie produkcyjno-usługowej. Teren ZPI jest jednak poza nimi, na terenie zabudowy usługowej U1 (wyrys ze studium w załączniku nr 1 do uchwały, pkt 5 uzasadnienia). ZPI zakazuje obiektów tej skali (§ 5 pkt 1 lit. c), a rada stwierdziła, że jego ustalenia nie naruszają ustaleń studium.

Według art. 15 ust. 2a plan miejscowy przewidujący lokalizację obiektu handlu wielkopowierzchniowego sporządza się co najmniej dla obszaru, na którym wskutek realizacji obiektu powinny nastąpić zmiany w strukturze funkcjonalno-przestrzennej (dalej: obszar zmian). W rozumieniu tego przepisu lokalizację takiego obiektu przewiduje też plan, który klasę handlu wielkopowierzchniowego dopuszcza jedynie w przeznaczeniu alternatywnym. Obszar zmian wykraczający poza granicę planu może być podstawą zarzutu istotnego naruszenia zasad sporządzania planu (art. 28 ust. 1).

W sprawie z Tarnobrzega sąd pierwszej instancji stwierdził nieważność zmiany planu miejscowego m.in. dlatego, że nie objęła obszaru zmian, ale NSA uchylił ten wyrok i uznał przyjętą w nim wykładnię art. 15 ust. 2a za błędną (II OSK 3617/19).

Plan Słupska i plan etapu 1 w Stawigudzie uchwalono przed 1 lipca 2026 r., gdy art. 37ea ust. 2 stanowił, że ZPI obejmuje obszary inwestycji głównej i uzupełniającej. Budziło to wątpliwość, odnotowaną w druku sejmowym nr 2459, czy ZPI wolno objąć tereny spoza tych obszarów. Do tej daty szerszy obszar najbezpieczniej było więc ujmować jako teren inwestycji uzupełniającej. Od 1 lipca 2026 r. ZPI obejmuje „co najmniej” oba obszary, także w niezakończonych postępowaniach wszczętych wnioskami sprzed tego dnia (art. 1 pkt 7 lit. a i art. 10 ust. 3 ustawy z 30 kwietnia 2026 r. zmieniającej u.p.z.p.).

Granice ZPI dla obiektu ponad 2000 m² sprzedaży najlepiej wyznaczyć po analizie obsługi komunikacyjnej i ruchu. W Słupsku obszar inwestycji uzupełniającej obejmuje pas ul. Grunwaldzkiej 1KDG i teren komunikacji pieszo-rowerowej 1KP (§ 5 ust. 8, § 18 ust. 2 i 3), a § 14 ust. 1 pkt 1 nakazuje powiązanie obszaru planu z układem zewnętrznym „przez przyległe ulice, zgodnie z warunkami zarządcy drogi”. Plan etapu 1 w Stawigudzie obejmuje tereny usług, zieleń urządzoną oraz drogi 1KDL, 2KDL i 1KDD (§ 4 ust. 1, § 7 ust. 4 i 5). Cały obszar planu obsługuje droga dojazdowa 1KDD (§ 9 ust. 1), biegnąca równolegle do drogi powiatowej nr 1370N (ul. Wulpińska), która leży jednak poza planem, z wyjątkiem przecięcia oznaczonego 1KDL. Inwestycją uzupełniającą etapu 1 jest sieć wodno-kanalizacyjna (uzasadnienie, pkt 2).

Rada Gminy Stawiguda uchwaliła dwa sąsiednie ZPI w Tomaszkowie przy ul. Wulpińskiej, a umowy urbanistyczne, po jednej do planu, zawarła ta sama spółka. Plan etapu 1 (uchwała XV/145/2025, ok. 2,34 ha) dopuszcza handel wielkopowierzchniowy w terenie 1U-UW, a plan etapu 2 (uchwała XXIV/247/2026, ok. 0,39 ha) wyklucza go w terenie 1U (§ 7 ust. 1 pkt 3). Inwestycją uzupełniającą etapu 2 jest przebudowa drogi powiatowej nr 1370N obejmująca przejście dla pieszych i peron autobusowy. Jej koszt strony ustaliły na 150 000 zł brutto (umowa urbanistyczna, § 4.1 i § 4.2 pkt 1). Według uzasadnienia planu przejście ma łączyć osiedle domów jednorodzinnych z parkiem handlowym. Tym samym przejście i peron są w planie etapu 2, bez handlu wielkopowierzchniowego. Według dzienników urzędowych i CBOSA wobec planu Słupska i obu planów Stawigudy nie wydano rozstrzygnięć nadzorczych ani wyroków (stan na 13.10.2026).

Gdy inwestor buduje zespół etapami i na każdy etap składa osobny wniosek o uchwalenie ZPI, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może połączyć wnioski wszystkich etapów w jedno postępowanie z jedną umową urbanistyczną i jedną uchwałą (art. 37eg ust. 2). Inwestycje uzupełniające wszystkich etapów są wtedy w planie, który dopuszcza handel wielkopowierzchniowy, więc można je uwzględnić przy wyznaczaniu obszaru zmian.

Plan Kolbud dopuszcza w terenach 1U i 2U „usługi z wyłączeniem usług handlu o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m² każda” (§ 3 ust. 1 pkt 1). W składni tego zdania słowo „każda” dotyczy usługi handlu, ale plan nie przesądza, czy jest nią pojedynczy sklep, czy cały obiekt. Plan w sprawie przed WSA w Gdańsku (wyrok z 19 czerwca 2024 r., II SA/Gd 1050/23) miał podobną klauzulę z progiem 200 m² sprzedaży dla usług handlu. W jednym budynku było tam kilka lokali, każdy z własnym wejściem i zapleczem, a mimo to sąd zsumował ich powierzchnię sprzedaży. NSA utrzymał następnie ten wyrok (II OSK 2654/24 z 20 sierpnia 2025 r.). Przy takim liczeniu trzy sklepy po 1500 m² sprzedaży w jednym budynku mają razem 4500 m² (wyliczenie redakcji).

Zespół kilku odrębnych budynków nie jest obiektem handlu wielkopowierzchniowego, jeżeli budynki nie stanowią razem całości techniczno-użytkowej, a w każdym jest mniej niż 2000 m² sprzedaży. Zakaz, w którym próg 2000 m² liczy się dla pojedynczego obiektu, nie obejmuje więc takiego zespołu. Według wyroków NSA z 10 października 2017 r., II OSK 2398/16, i z 7 grudnia 2023 r., II OSK 2516/21, wspólny parking, wspólne dojazdy i instalacje oraz ta sama działka same w sobie nie czynią z budynków jednego obiektu handlowego. Za jeden obiekt da się natomiast uznać budynki związane konstrukcyjnie albo funkcjonalnie tak mocno, że gdy zabraknie jednego, pozostałe nie mogą funkcjonować. Tę definicję podał WSA w Lublinie (II SA/Lu 694/15), a NSA, powołując się na nią w II OSK 2398/16, wskazał jako kryterium zdolność budynków do samodzielnego działania, a pomocniczo możliwość uzyskania pozwolenia na budowę dla każdego budynku osobno. Organ wydający pozwolenie na budowę rozstrzyga, czy zespół jest jednym obiektem.

Na przykładowym terenie 6,90 ha przy maksymalnym udziale powierzchni zabudowy 60% pod budynki przypada ok. 41 400 m² (wyliczenie redakcji), więc zmieści się tam kilka odrębnych budynków po 1900 m² sprzedaży. Wymóg, by plan obejmował obszar zmian, takiego zespołu nie dotyczy, bo art. 15 ust. 2a odnosi się do planów przewidujących lokalizację obiektu handlu wielkopowierzchniowego.

ZPI z łącznym limitem powierzchni sprzedaży jest narażony na zarzut braku podstawy prawnej, bo wykaz ustaleń planu w art. 15 takiego limitu nie zawiera. Maksymalną powierzchnię sprzedaży obiektów handlowych i dopuszczalną liczbę takich obiektów ustawa przewiduje wyłącznie w miejscowym planie rewitalizacji, jako ustalenia „poza elementami wymienionymi w art. 15 ust. 2 i 2c-3” (art. 37g ust. 2 pkt 5). Zanim w 2015 r. wprowadzono ten plan, sądy uznawały jednak łączny limit za ograniczenie w użytkowaniu terenu (art. 15 ust. 2 pkt 9): tak NSA w wyroku z 22 września 2011 r., II OSK 1317/11, i WSA w Szczecinie w wyroku z 29 maja 2014 r., II SA/Sz 79/14, w sprawie limitu 500 m² w terenie. W CBOSA nie znaleziono późniejszego orzeczenia o łącznym limicie w terenie (stan na 13.10.2026).

Łączny limit ustala jeden z 45 zbadanych planów: w terenie usług turystyki dopuszcza lokale usługowe, także handlowe, łącznie do 180 m² sprzedaży, a wojewoda nie wydał wobec tej uchwały rozstrzygnięcia nadzorczego (stan na 13.10.2026).

Zakaz pojedynczego obiektu ponad 2000 m² sprzedaży ma inną podstawę niż łączny limit, bo zmiana zagospodarowania terenu pod taki obiekt następuje wyłącznie na podstawie planu miejscowego (art. 14 ust. 6a pkt 1), a plan, który ustala przeznaczenie terenu (art. 15 ust. 2 pkt 1), może takiego obiektu nie dopuścić.

Plan ogranicza handel wielkopowierzchniowy na przykład przez wykluczenie klasy „teren usług handlu wielkopowierzchniowego” albo zakaz obiektów ponad 2000 m² sprzedaży, a obie formy opierają się na definicji z art. 2 pkt 27. W ocenie autora bezpieczniejsze jest jednak wykluczenie klasy, bo przeznaczenie wykluczane plan określa nazwą klasy z rozporządzenia, bez własnych sformułowań. Skalę zespołu odrębnych budynków ograniczają ustalenia obowiązkowe planu: przeznaczenie terenu, intensywność zabudowy, maksymalny udział powierzchni zabudowy i gabaryty obiektów, w tym limit powierzchni zabudowy pojedynczego budynku (art. 15 ust. 2 pkt 1 i 6).